Álvaro García: “Hay algunos (Municipios) en los que cuesta que el alcalde esté en el municipio”

“Hay algunos en los que cuesta que el alcalde esté en el municipio, aunque parezca mentira; son muy pocos casos, pero existen, y habría que tener antídotos contra estas situaciones”, afirmó el director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Álvaro García.

El jerarca considera que “a raíz de la heterogeneidad y debilidad institucional resulta difícil visualizar en corto plazo poder transferir tareas sustanciales del Estado al nivel municipal. Mi deseo es que en algún momento de la evolución del país eso se dé, porque cuanto más cerca de la gente están las políticas, mejor es”.

El asunto fue analizado en la Comisión Especial de Asuntos Municipales de la Cámara de Representantes el pasado 3 de julio junto al director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, contador Álvaro García, al director de Descentralización e Inversión Pública, profesor Pedro Apezteguía y a la asesora, Jimena de los Campos.

GARCÍA (Álvaro). Como todos conocen muy bien, tenemos una política central a nivel del Estado uruguayo, particularmente de nuestro gobierno, a favor de la descentralización a todos los niveles y en todo el territorio nacional. Para ello hemos llevado adelante e impulsamos acciones que se han visto plasmadas en las leyes de los años 2009 y 2014. En esta legislatura será necesario ‑en una nueva vuelta de tuerca‑ dar un paso legislativo a favor de la descentralización en el Uruguay, recogiendo el aprendizaje de todo este riquísimo proceso que se está dando a lo largo y ancho del Uruguay.

En ese marco, desde nuestro punto de vista, la mejor toma de decisiones pasa por hacerlo con la mayor profundidad y estudio de los temas. Sobre fines del año 2017 se hizo un proceso de tres cabildos abiertos. En el Cabildo de Montevideo, se recibieron innumerable cantidad de actores de primera línea con conocimientos de descentralización como, por ejemplo, alcaldes, alcaldesas, concejales y técnicos de diferentes áreas y se abordaron las diferentes temáticas que tienen que ver con la descentralización. Las temáticas van desde aspectos legislativos, la situación actual, la participación de la gente en los procesos de descentralización, además de las instancias correspondientes. Asimismo, abarca las formas de elección tanto de alcaldes como de concejales, la cantidad de municipios y la posible o no creación de nuevos municipios y sus alternativas; también, comprende la distribución de los cometidos que tiene un segundo y tercer nivel de gobierno y cómo eso se ha venido procesando y qué avances se podrían generar.

Por otra parte, dentro de la temática, se incluye la distribución de los recursos económicos directamente vinculado con lo que decía anteriormente. Y así sucesivamente.

¿Cómo impacta la creación de un tercer nivel de gobierno, por ejemplo, en la situación tradicional de nuestro país con diecinueve departamentos y una determinada forma? De hecho, está impactando en el funcionamiento de las juntas departamentales. Todo esto fue materia de análisis en esos tres cabildos abiertos de fines de 2017, y es objeto de siete libros que hoy estamos presentando a esta comisión. Simbólicamente, traemos en papel una vía de cada uno de ellos y pueden encontrarlos en la página web de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto para que pueda ser distribuido, analizado o se le dé el destino que la comisión entienda conveniente.

Estos siete libros versan sobre los siguientes temas. Son trabajos académicos que aportan luz ‑esa es nuestra expectativa‑ a la discusión parlamentaria que se dé con referencia a los avances en descentralización.

El primero de ellos se llama ‘La descentralización municipal en las percepciones de los líderes de opinión’. Fueron entrevistados una buena cantidad de líderes de opinión y nos pareció relevante pedir este estudio a la hora de qué es lo que se piensa, qué se evalúa cualitativamente acerca del proceso de descentralización a nivel de líderes de opinión. El segundo es un análisis legislativo sobre la descentralización, muy comprensivo, en materia departamental y municipal. A modo de ejemplo, las leyes anteriores no tocaron la Ley Orgánica Municipal que, a esta altura, ya tiene perimido su propio nombre por el hecho de la generación de un tercer nivel de gobierno llamado municipios. Este segundo libro incluye el análisis legislativo.

El tercero refiere a alguna simulación de propuesta de municipalización total. ¿Qué pasaría en el Uruguay si fuéramos a una municipalización total del territorio? Ustedes saben que hoy tenemos el 31% del territorio municipalizado, siendo los tres departamentos completamente municipalizados Montevideo, Canelones y Maldonado. El 31% del territorio nacional abarca el 73% de la población del país. Entonces, esta es una simulación; son dos libros complementarios. El tercero libro se llama ‘Propuesta de municipalización total y alternativas para la creación de municipios’. El cuarto libro se titula “Simulación de alternativas para la creación de municipios”. Aquí tenemos diferentes alternativas y agrupamientos de municipios, no necesariamente con los criterios que se realizan hoy, es decir, a través de las series electorales, sino más bien por afinidad de ciudades. Ustedes saben que dentro de las regiones, cuando uno pone la lupa en el territorio, hay vinculaciones entre poblaciones que tienen más sentido y que muchas veces trascienden los límites departamentales. El quinto libro se llama “Los efectos de las reglas electorales sobre el sistema de partido subnacional”. Nos pareció importante analizar el aspecto que tiene que ver con lo electoral. Aquí hay una serie de estudios y simulaciones planteadas para ello. El sexto libro tiene que ver con el desarrollo económico y local a nivel subnacional. Este es un tema que ha venido creciendo en el país de manera importante en los últimos años, con gran cantidad de herramientas a nivel del sector público en cuanto al apoyo del desarrollo económico local y la concientización de la visión desde el territorio en materia de desarrollo y aquí hay un estudio que profundiza en ello. El último, pero no menos importante, refiere al análisis de las desigualdades de género en el segundo y tercer nivel de gobierno del Uruguay. Nos pareció bien relevante, dado que tenemos estudios y una estrategia nacional de género 2030 ya plasmada, analizar cómo se da la perspectiva de género en este proceso no solo en el tercer nivel de gobierno sino también analizando el segundo, es decir, los departamentos. Con mucho gusto dejamos la copia y decimos que nos encontramos a disposición de la Comisión para aclaraciones o ulteriores informaciones que pudieran surgir del análisis de esta información.

GARCÍA (Álvaro). Probablemente, en las leyes anteriores de descentralización, nos fuimos acercando a rozar, a tocar y a entrar en aquella vieja ley del año 35. Quizás en una próxima ley de descentralización estemos entrando en más aspectos debido a los cambios producidos, por ejemplo, por la existencia de un tercer nivel de gobierno. Tradicionalmente venimos de una división política de diecinueve departamentos, con determinado tamaño y como consecuencia de una evolución histórica porque no había otro nivel de gobierno electo más cercano a la gente que el intendente y las juntas departamentales, salvo en los casos donde han existido juntas locales. Actualmente, existen ciento doce municipios. La semana pasada estuvimos en Soriano hablando con una edila, quien nos decía que sus tareas se están viendo afectadas; muchos de sus cometidos están en la órbita de los municipios y son atendidos por los concejales. Por lo tanto, ahí hay un aspecto a revisar. De hecho, estamos pensando que en una próxima ley de descentralización hay que incluir una relativización del número de los ediles en cada uno de los departamentos. No es lo mismo la necesidad de la existencia de treinta y un ediles en este marco en un departamento, por ejemplo, como Montevideo, con la cantidad de población que tiene, que en un departamento como Flores, mucho más pequeño. Seguramente, cuando se envíe el proyecto se presentará una propuesta de un máximo y un mínimo en la cantidad de ediles. Y, en algún momento, tendremos que cambiar el nombre a la ley, porque ha quedado anacrónico el nombre de Ley de Ordenamiento Municipal.

APEZTEGUÍA (Pedro). La respuesta concreta es que no va a haber ninguna propuesta del Poder Ejecutivo de modificación de la Ley Nº 9.515; sí existen propuestas en el Parlamento para trabajar en ellas. Va a haber una propuesta vinculada a cómo avanzamos en la regulación de aspectos del tercer nivel de gobierno, trabajando en lo que establece la Ley Nº 19.272: la delimitación de las materias y sus finalidades. Parece importante definir no solo las competencias y las atribuciones, sino para qué queremos ese conjunto de instituciones. Quizás en la propuesta que se envíe al Parlamento haya algunas precisiones respecto al rol de los gobiernos departamentales en el conjunto institucional. La Constitución de la República, desde el año 35 a la fecha, se ha modificado y ha puesto el énfasis en lo que tiene que ver con las políticas de desarrollo y con la búsqueda del bienestar general expresado en el artículo 50 que se debería reflejar en la finalidad de los gobiernos departamentales. Por otra parte, si uno lee la Ley Nº 9.515 se encuentra con que tiene pedazos enteros derogados y pedazos enteros modificados. Es una discusión bien compleja. El otro día estábamos atendiendo a un consultor vinculado con temas de saneamiento. En esa reunión participó gente de OSE, de la Secretaría de Cambio Climático, de la Dinama, de la OPP viendo cómo avanzar en lo que refiere al saneamiento. Por cierto, el concepto de saneamiento es bastante más moderno que el plasmado en la ley del 35. El concepto de saneamiento es distinto al de salubridad y a todo el mundo le quedan dudas respecto a cuál es el rol de los gobiernos departamentales y de los gobiernos municipales en los temas vinculados al saneamiento y a la disposición final de los productos del saneamiento, al transporte de los fluidos y otros aspectos en los que quizás sea importante tomar definiciones e ir avanzando en las competencias de los gobiernos departamentales. La Ley Nº 5.515 tiene una parte importante vinculada al funcionamiento de las juntas departamentales que ha funcionado pacíficamente en todo este tiempo, salvo con algunas dudas vinculadas al tema de las suplencia automática que estaban pensadas para situaciones distintas de las que se dan actualmente. Reitero, no hay propuestas del Poder Ejecutivo respecto a la modificación de la Ley Nº 9.515, más allá de señalar que es un pendiente el refresh del contenido de la norma.

YURRAMENDI (José). Quiero hacer una consulta sobre los estudios que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto viene realizando en cuanto a competencias, y qué cosas se podrían llevar a cabo en Uruguay porque la descentralización se ha dado desde los gobiernos departamentales hacia los municipales, pero no desde el gobierno nacional hacia los gobiernos departamentales.

DE LOS SANTOS (Oscar). Recuerdo que la OPP había planteado un estudio sobre la potencialidad tributaria en el marco de la planificación de los recursos propios, y quisiera saber si hay algún avance. La transferencia de recursos del Estado nacional ha ido creciendo y hay un potencial de recursos de carácter departamental, particularmente a través de la contribución inmobiliaria urbana. Por lo tanto, me gustaría saber si se ha avanzado en ese estudio, porque es una herramienta que se debe tener en cuenta con relación a las potencialidades que los gobiernos departamentales tendrían si exploraran aspectos como la justicia tributaria, en materia de desarrollo urbano y de recaudación.

GARCÍA (Álvaro). Hasta ahora, cuando hablamos de descentralización nos referimos a un aspecto, que es la generación de un tercer nivel de gobierno. Hay países que tienen historias seculares de descentralización y de gobiernos locales, y a raíz de eso poseen otras fortalezas que permiten otros tipos de descentralizaciones en materia de salud, de educación, de seguridad, de desarrollo social, etcétera. Conocemos diversas experiencias y no descartamos que puedan concretarse en Uruguay. El hecho es que esos países tienen una gran fortaleza institucional en cuanto al tercer nivel de gobierno, incluyendo presupuestos muy importantes, porque las tareas son muy trascendentes. En ese sentido, creo que en nuestro país esto debe estar enmarcado en un proceso de crecimiento de la institucionalidad.

En esta nueva etapa de gobierno y con la necesidad de tener una nueva ley, hemos acuñado la idea de aprender de nuestro propio camino y no quedarnos cortos ni pasarnos de rosca. Tenemos una heterogeneidad muy grande a nivel de los ciento doce municipios existentes. Por ejemplo, en Montevideo algunos municipios tienen una historia que viene desde 1990, cuando se hizo la desconcentración, y tienen otra experiencia y fortaleza, y también hay algunos nuevos, que nacieron en 2015. A su vez, algunos municipios nuevos funcionan muy bien, porque la persona y el concejo tienen esa característica, y tenemos de los otros. Hay algunos en los que cuesta que el alcalde esté en el municipio, aunque parezca mentira; son muy pocos casos, pero existen, y habría que tener antídotos contra estas situaciones.

Por consiguiente, a raíz de la heterogeneidad y debilidad institucional resulta difícil visualizar en corto plazo poder transferir tareas sustanciales del Estado al nivel municipal. Mi deseo es que en algún momento de la evolución del país eso se dé, porque cuanto más cerca de la gente están las políticas, mejor es.

Para contestar la pregunta del diputado De los Santos, cedo la palabra al profesor Apezteguía.

APEZTEGUÍA (Pedro). Efectivamente, en algún momento charlamos en esta Comisión acerca de un conjunto de avances y estudios vinculados con las competencias y capacidades requeridas por los gobiernos departamentales, en el marco de las discusiones que plantea el artículo 214 de la Constitución de la República, y la particularidad es que esta se da una vez por quinquenio. Yo ya he participado en tres de esas instancias y nunca discutimos sobre competencias, sino que siempre debatimos sobre plata, porque en general las intendencias no reclaman competencias, sino dinero para llevar adelante el conjunto de las tareas que tienen asignadas, entre otras, por la Ley N° 9.515.

En ese sentido, la Dirección está trabajando y desarrollando un conjunto de acciones y estudios que nos permitirán contar con un paquete importante de herramientas para encarar la próxima discusión presupuestal, porque las competencias y los recursos van juntos. Algunos de esos trabajos tienen importancia para saber cuál es el rol de los gobiernos departamentales en el desarrollo local y cuáles son sus funciones y vinculaciones específicas en la materia. No hay antecedentes ni planteamientos de las intendencias, por ejemplo, en la formación de consorcios o posibilidades de trabajar junto al gobierno nacional en proyectos de desarrollo, salvo en los casos de saneamiento, en los que se ha podido congeniar en ese sentido. Próximamente, vamos a tener una nueva experiencia en Ciudad del Plata, porque el saneamiento de esa zona y un conjunto de obras integrales se realizarán por un acuerdo doble entre la Intendencia de San José y la OPP y la OPP y OSE, asumiendo de forma articulada un conjunto de competencias que, de otra forma, no serían de nadie.

Tenemos un estudio que está prácticamente en condiciones de ser publicado, que refiere a un análisis de una nueva metodología de fijación de las contribuciones inmobiliarias rurales, atendiendo al conjunto de factores relevantes que hacen al precio de un padrón rural. Ese sistema existe y siempre requiere acuerdos bastante más amplios que los que pueden ser tomados en cada momento.

Además, hemos culminado unos estudios que presentamos hace unos días a los intendentes, vinculados con el impacto que sobre el valor de los predios tienen las obras del PDGS. Se tomaron algunas obras del PDGS y se estudió el impacto que hubo sobre las operaciones de compra venta. Esta información fue entregada a los directores de Hacienda, con los que estamos trabajando, porque se producen impactos sobre el valor de la propiedad privada y las intendencias no se asocian, pues no ponen en marcha mecanismos de recuperación de la plusvalía ni de revaluación del valor real de las propiedades. Cuando se hace una obra, hay un beneficio del que se apropian las familias y los privados que cuentan con más información. Cuando empieza a desarrollarse un proyecto, aumenta el número de transacciones inmobiliarias en los alrededores, como está ocurriendo ahora en alguna localidad. Esto quiere decir que hay gente con más información o con más posibilidades para procesar la información y saber las consecuencias económicas.

Asimismo, el Centro de Estudios Fiscales ha culminado algunos estudios que van a darnos pistas sobre la capacidad de la fiscalidad departamental. En setiembre, un investigador de la Universidad de Georgia presentará los estudios sobre transferencias de igualación y transferencias de convergencia en los distintos departamentos, que tiene en cuenta cómo se valoran los esfuerzos fiscales y las necesidades, para que los vecinos, nazcan donde nazcan, tengan acceso a los mismos servicios y las mismas cargas. O sea que vamos a terminar este período de Gobierno dejando un conjunto de publicaciones que sirvan a quienes tengan que discutir nuevas reglas de juego antes del 31 de julio de 2020.

SEÑOR GARCÍA (Álvaro). Hace unas semanas firmamos un acuerdo con catorce intendencias en cuanto al Sistema de Información Financiera, que no dudo en comparar con el avance que se tuvo a nivel del sistema de patente única. Esto quiere decir que se van a sumar esfuerzos para tener un plan de cuentas unificado, reportes estandarizados a nivel de las intendencias y la información en un servidor. Esto permitirá comparar mucho mejor que hoy los desempeños de las distintas intendencias y va a implicar el aprendizaje de las que no lo hacen tan bien con respecto a las que lo hacen mejor. Todo lo que implica más transparencia en la información ayuda a este tipo de mecanismo, teniendo como premisa que la mayor capacidad recaudatoria de las intendencias fortalece su autonomía. Entonces, si bien hay una transferencia muy importante de fondos del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales y eso ayuda muchísimo a sus finanzas ‑debe ser la sexta o séptima prioridad presupuestal que tiene Uruguay hoy‑, siempre es deseable que las intendencias tengan una mayor autonomía financiera a través de una mayor capacidad recaudatoria.

SEÑORA BARREIRO (Gabriela). Sin lugar a dudas, las autoridades de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto han estado en esta Comisión en varias oportunidades.

En esta Legislatura hemos recogido insumos a lo largo y ancho del país, para conocer el funcionamiento de la ley de descentralización y participación, y los podemos concentrar en trece puntos. Sabemos que muchos de esos puntos no requieren iniciativa legislativa, pero son los que se repiten a lo largo y ancho del país, y nos permiten conocer las debilidades y las fortalezas que hay en cada lugar.

Por otra parte, quiero referirme a algo que no es menor. En la última comparecencia del Congreso Nacional de Ediles en esta Comisión, surgió el problema que existe entre el rol de los ediles y el de los municipios, que parece que se entrecruzan. Incluso, en esta Comisión, a iniciativa del diputado De los Santos, se planteó hacer una actividad para discutir acerca de los roles y que quede claro cuáles corresponden a cada uno, porque se nos dijo que con la creación de los municipios los ediles sentían que algunas cuestiones que les correspondían habían pasado a ser competencia del tercer nivel de gobierno.

El mes pasado recibimos al Congreso de Intendentes, que es un actor fundamental y tiene mucho que ver con el funcionamiento de la ley. El Congreso Nacional de Ediles no tiene todavía un posicionamiento sobre los trece puntos y para nosotros es fundamental, porque es un actor que nos puede dar su opinión respecto a las modificaciones de la ley, entendiendo que en última instancia la discusión se da en la Comisión y el Poder Legislativo define cuáles son las modificaciones que ayudan y cuáles no necesitan iniciativa legislativa.

Independientemente de que estuvimos dos años recorriendo todo el país para llegar a la concreción de los trece puntos, en la prensa aparecieron otros siete que se estaban discutiendo en cuanto a la modificación de la ley que podría enviar el Poder Ejecutivo. Quiero aclarar que el director Apezteguía nos acompañó en muchas regionales y anunció que el Poder Ejecutivo iba a enviar alguna modificación de la ley. Entonces, no vamos a discutir sobre los siete puntos porque es un medio de prensa que los publica, pero sí consideramos que está bueno para generar discusión y ver en qué cosas tenemos acuerdo y en cuáles, no. Por supuesto que esto es extraoficial, porque el Poder Legislativo se expedirá cuando ingrese el proyecto de modificación. Por eso, queremos saber cuándo se calcula que se mandará el proyecto de modificación de la ley por parte del Poder Ejecutivo, ya que es un tema que hoy está muy en debate, sobre el que tenemos una cantidad de insumos y este es uno más. Participé de una de las actividades del Cabildo y me pareció de lo más interesante. Había representantes de todos los actores; incluso, se contó con asesoramiento de consultoras internacionales; eso también me pareció muy interesante, porque se le daba una mirada a un proceso bastante nuevo en el Uruguay. Digo esto porque participé en una cumbre de alcaldes y somos los que tenemos un proceso de municipios más nuevito, y debemos controlarlo, como forma de potenciarlo, que es lo que viene haciendo el Gobierno nacional. Quiero que quede constancia en la versión taquigráfica de que desde el Gobierno nacional, desde la OPP, se están dando recursos a los municipios, a través de los Fondos de Incentivo, que han generado su afianzamiento, ya que muchas veces no tenían recursos para hacer obras. Hoy el Gobierno nacional no solo está colaborando en ese sentido, sino que es un actor fundamental.

SEÑOR GARCÍA (Álvaro). De manera amplia, diría que el proyecto será enviado en el segundo semestre de este año y, de manera más restringida, nuestra intención es enviarlo antes de octubre, porque también hay algunas fechas que nos condicionan acerca del cambio de legislación. Por lo tanto, estamos recorriendo algunos procesos, afinando la redacción. De hecho, hoy mismo estuvimos repasando un primer articulado y, apenas se recorran los procesos dentro del Ejecutivo, estaremos en condiciones de enviarlo al Parlamento.

SEÑOR PRESIDENTE. Quisiera formular una pregunta adicional.

La ley original de creación de los municipios, de Descentralización, tenía otro aspecto, que era la participación ciudadana. En aquel momento, se pensaron en la ley algunos instrumentos, justamente, de participación ciudadana, como las rendiciones de cuentas, la convocatoria a los vecinos para la formulación de proyectos o de presupuestos. ¿En estos estudios que ustedes han realizado se ha podido evaluar si realmente hay una participación ciudadana que responda a esa intención de acercar el gobierno a la gente, ese gobierno de cercanía que implica este tercer nivel de gobierno?

GARCÍA (Álvaro). En varios de los estudios, lateralmente, aparece el tema, las percepciones de los líderes de opinión, etcétera. No hay un libro específico del tema, pero es algo crucial. De hecho, en la nueva ley tenemos que hacer especial hincapié en este tema, porque entendemos filosóficamente que la existencia de un tercer nivel de gobierno tiene sentido en tanto el gobierno esté más cerca de la gente. Y estar más cerca de la gente implica procesos de participación fluidos. Así que, sin duda, ese tema va a estar presente en una nueva ley a propuesta del Poder Ejecutivo.

Fuente Imagen: municipios.gub.uy

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